旅游PPP规划投资已达6115亿:大风口还是大冒险?
王薪宇 2016-11-15 10:10:52

PPP,到底是社会资本参与公共基础设施及服务项目的千载良机,还是公共部门转嫁运营风险的冒险游戏?

从2014年起,PPP模式获得国家正式推广,随后在各行各业掀起一阵飓风,2015年呈现出爆炸式增长。但随着时间的推进,PPP项目落地难、民营资本参与度不高的弊端逐渐显现,随着资本市场一路走低,不过进入2016年以来,随着第三批PPP示范项目的选评,PPP热度再次回归。

根据财政部发布的全国PPP综合信息平台项目库数据第4期季报,截至2016年9月末,全部PPP项目入库10,471个,总投资额12.46万亿元。其中,旅游业项目数达到592个,排名第四,投资额达到6115亿元,排名第五。

其实,政府层面出台民间资本投资旅游业的相关政策由来已久。旅游业与基础设施建设相互促进,对其他产业带动作用大,并与城市建设、新农村改造、区域经济发展融合度高,一直被视为PPP模式的重点应用领域。

2012年,国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》,鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年,国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。2015年,国务院发布《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》再次明确支持企业通过PPP模式投资、建设、运营旅游项目。2016年,《文化部办公厅关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》也提出,积极将采取PPP模式的文化基础设施、文化旅游项目、文化金融服务中心、文化资源保护与利用项目等纳入支持范围。

为了响应政策号召,缓解债务危机,近年来,地方政府推动旅游PPP项目获得了快速发展。据新旅界(LvjieMedia)统计,目前财政部公布的全部3批旅游类PPP示范项目中,规模在50亿以上的大项目就多达22个,合计规划投资额2500亿元,数额之大,已超过2015年全年旅游投资的四分之一,而5亿-50亿的中型项目更多达300个。

不过,动辄几十上百亿的投资计划,能否顺应市场发展顺利落地?通过PPP模式,能否实现地方政府汇聚巨量社会资本,发展旅游行业的夙愿?PPP的大力推行,究竟是地方政府对旅游前景充分自信,还是债台高筑之下以邻为壑转嫁风险?

国资一马当先

旅游PPP项目大潮中,国资巨头企业是参与的主力。今年11月5日,湖南省政府与中铁集团签约,组建1000亿元旅游基础设施投资基金,展开全域旅游PPP投资合作,计划从旅游通道、停车场、旅游厕所、游客服务中心等旅游基础设施入手,以打造长沙-岳阳湖湘文化旅游走廊、张家界-崀山-桂林旅游走廊和郴州-广州旅游走廊。

华侨城作为旅游龙头央企,在大型旅游项目开发和运营中集聚了丰富的经验,更是想在近年来火热的PPP大潮中分得一杯羹。今年5月,华侨城股份公司总裁王晓雯曾宣布,华侨城将通过PPP模式推出“100个美丽乡村”计划。该计划启动以来,华侨城签约的投资金额已超4000亿元。

之后,华侨城更是忙不迭的推出了一系列PPP项目。5月10日,华侨城宣布在深圳龙岗区计划投资500亿打造甘坑文创小镇;5月29日,与成都金牛区政府、大邑县政府、双流区政府以及成都文旅集团签署合作协议,拟投资超千亿元打造三大文旅名镇;6月,与云南城投集团出资组建公司,投资200亿元整合省内外10余个优质旅游资源; 8月,与三亚市政府签订300-500亿元投资计划,全方位参与三亚旅游文化项目及其配套项目的策划、建设和运营; 10月27日,华侨城在深圳大鹏新区计划投资300亿建设大鹏半岛全域旅游示范城;11月3日,与深圳光明新区签约投资500亿元,将打造占地约11平方公里绿色生态旅游区“光明小镇”。

面对如此集中签约、名目繁多的PPP项目,华侨城将如何运营?据华侨城海南项目总规划师昌盛透露,在三亚,华侨城将系统的梳理当地的旅游资源,找出最需要供给的产品是什么,按照全域旅游的概念,在三亚市打造几条风景道,用风景道把旅游资源串联起来,最终让其成为全域旅游样本城市。

民资的大冒险?

虽然有国企巨头热情响应号召,但目前PPP项目落实情况依然不算乐观。据财政部数据统计,截至今年9月末,全国纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目落地率26%。

而旅行项目的落地率更加低迷。新旅界调查发现,以上22个50亿以上的旅游PPP项目进入采购阶段的仅3个,而完成签约的仅海盐滨海国际度假区1家。而5亿-50亿的旅游PPP项目总数约300个,而进入采购阶段的仅9个,完成签约的仅6个,约90%的旅游PPP项目仍在积极寻求合作。

其实,虽然国家对推动PPP项目的热情高涨,但由于相关法律政策不明晰、权责不分明,民间资本的参与意愿一直以来都不是很高。对此,有业内专家分析称,PPP项目门槛较高,动辄几十亿的投资、三五十年的回收期、融资支持不足等都是阻碍民间资本进入的原因。有业内人士透露,个别国有企业通过发债等手段,PPP项目融资成本可以控制在3%左右,而一般民营企业的融资成本则至少达到8%-10%。

除高门槛外,PPP项目前景存疑也是让民资止步不前的原因。某国际投行董事总经理黄立冲在接受新旅界采访时表示:“国内的PPP项目和国际上的PPP不太一样,国际上的PPP大多依靠项目本身产生的利润取得回报,项目本身投资回报率可观。而中国的PPP项目,大多是地方政府缺少资金去改善基础设施,通过PPP模式寻找建设方,而建设方更关心通过PPP模式来获取建设资金,而非项目本身。“

在黄立冲看来,相比国外的PPP成熟模式,国内PPP在投资风险、投资回报率方面均存在一定差距。

中国资产证券化研究院院长林华也认为,同样是基础设施的私有化,在我国目前更多的是新项目来做的,而国外的PPP很多是老项目,规则和玩法都非常明确,交易成本低。国内的新项目需要大量的测算论证,交易成本比较高,规则还未完全建立,项目各参与方之间边界不明确。

不明确的规则导致风险难以预测,而与地方政府的博弈能力,国资明显强于民资。林华建议,民企介入PPP项目最好是先做顾问,赚服务费,摸清楚边界和规则然后再开展进一步行动。

和君文化旅游产业研究中心主任应丽君则表示, 看好PPP模式,PPP是旅游业下一个风口。和君文化正在参与阿尔山的一个PPP项目,但和君文化并不参与投资、建设和运营,仅以品牌服务的方式,负责该项目的品牌运营。和君文化在阿尔山项目中占10%的股权,当地政府和国资巨头中建集团则各占30%。

和君文化曾为该项目策划了一场阿尔山机车骑行,下一步计划跟进一系列影视短剧、微电影等。选择以轻资产投入的形式切入该项目,对和君文化来说是一个相对比较“安全”的模式。即使如此,各方权责边界如何划分,依然是和君文化难以把控的风险。应丽君透露,通过搭建大数据平台实时跟踪每次传播活动的实际效果,这样对政府、投资方和运营方都有好交代。

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民间资本的谨小慎微和各级政府、国企高涨的热情形成了鲜明对比。事实上,在旅游市场大好前景的感召和政策的激励下,旅游PPP是一块极具诱惑力的大蛋糕。但权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等诸多尚未完善的问题,使民间资本不敢贸然深入。降低交易成本、规则透明化,解决投资者的后顾之忧,才能真正引导社会资本,激活PPP的庞大潜力。

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